Aspectos constitucionales de la federalización de hecho de los alrededores de la Casa de Gobierno

1.- Cuando la reforma constitucional de 1994 instituyó un "régimen de gobierno autónomo" para la ciudad de Buenos Aires, con facultades propias de legislación y jurisdicción y un jefe de gobierno elegido directamente, delegó en el Congreso una ley protectiva de los intereses del Estado Nacional mientras la ciudad continúe siendo capital de la República. Se trata de un estatus diferenciado para la ciudad, por delegación de facultades, pero con títulos propios equiparables en muchos aspectos a una provincia. Esto es visible -además de la autorización del dictado de un propio estatuto organizativo- a través del contexto, por la ubicación del artículo 129 dentro del capítulo sobre "gobiernos de provincias", el carácter transitorio y no definitivo de la capital instalada en esta ciudad (disposición transitoria séptima) y la representación en el Senado equivalente al de cualquier provincia.(1)

 

La diferencia está en que las facultades locales surgen de una delegación, y carecen de carácter originario, pero en lo sustancial no cabe duda que la ciudad reemplaza y continúa la previa administración federal de la municipalidad; y convive con un gobierno nacional que seguirá ejerciendo su competencia en lo relativo a la seguridad y protección de los bienes y personas. En caso de tener que analizarse alguna situación de conflicto, deberá considerarse lo reservado por el gobierno federal, en relación con las competencias locales propias de la ciudad. Buenos Aires está sembrada de instituciones de utilidad nacional, la Universidad, la Fuerzas Armadas, centros de investigación, la casa de gobierno y los ministerios, el Banco Central y los numerosos edificios públicos del gobierno federal...

 

La ley 24588, protectiva de los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, ratificó a la ciudad como continuadora a todos sus efectos de la anterior "Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires", manteniéndose vigentes las normas que al respecto hubieran sido dictadas por el Congreso como legislatura local de la ciudad, según el anterior artículo 67 inc.27 CN. La transferencia de bienes y servicios entre el Estado federal y las leyes y la ciudad autónoma se deben regir por medio de "convenios" (artículo sexto).

 

2.- En estos últimos años ha podido advertirse la ampliación de la superficie originaria afectada a la Casa Rosada, por medio de un cerco permanente extendiendo el área pública federal con la ocupación de parte de las calles Balcarce e Hipólito Irigoyen, que incluyó, por circunvalación, la adyacente a la plaza Colón. Esto último, en base a un convenio con la ciudad, ha adquirido ahora mayor notoriedad, con motivo de la realización de obras de desmonte del monumento allí existente.

 

Por otra parte, más recientemente, por medio de vallas móviles, se ha avanzado en la ocupación federal de la Plaza de Mayo, en una conducta que sólo puede ser calificada como "de hecho", pues no ha existido norma alguna que lo sustente.

 

Cuando Albert Constantineau escribió su tratado sobre los funcionarios de facto(2), difundido entre nosotros a partir de su cita en la Acordada de la Corte Suprema validando la revolución de 1930, no lo hizo pensando en los dictadores militares, sino más bien en una variedad de precedentes del common law vinculados con actos de funcionarios civiles, jueces y aún priores de convento, que, en excedencia de su facultades, o sin facultad legal alguna, emitían actos con sólo apariencia de legalidad(3). En este sentido, al organizar el amparo, el artículo 43 parte del muy plausible supuesto de posibles afectaciones de derechos por medio de actos u omisiones de autoridades o de personas, carentes de legalidad –si van contra la ley o con ausencia de ley habilitante (caso de las conductas de facto)- o de legitimidad- si una ley es invocada con abuso de autoridad o de modo irregular.

 

La regla constitucional para compatibilizar la presencia de un edificio público federal en un territorio local se encuentra en el artículo 75 inciso 30, y recoge una larga experiencia de jurisprudencia que dio primacía a la finalidad de utilidad nacional del establecimiento de que se tratara. Sobre esto determina que la competencia federal -que debe expresarse por medio de leyes del Congreso- abarca el establecimiento, mientras que, correlativamente, las autoridades locales "conservarán los poderes de policía e imposición, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines". O sea, por el principio finalista, la competencia federal es plena en orden a los fines institucionales del establecimiento, que no pueden ser interferidos. Ser asiento de la Presidencia de la Nación de la casa rosada le da plena inmunidad en esa función, frente a cualquier otra autoridad. Pero resulta desplazada en todo lo demás por la autoridad local, dueña de la policía administrativa, tanto la regulatoria como la de gobierno, y la potestad impositiva.

 

En consecuencia, la facultades propias de conservación y cuidado del establecimiento "casa de gobierno", no habilitan, en principio, decisiones que involucren el territorio local adyacente, y si se entiende que para mejorar su seguridad o funcionalidad es preciso expandir el área de protección, se entra ya en un terreno de concurrencia con el gobierno local, que se encuentra bien regulado por la ley protectiva mencionada, y obliga a que se realice por medio de leyes y convenios. En estas condiciones, la expansión del cerco a costa de ocupar calles o plazas públicas de la ciudad carece de tales sustentos constitucionales.

 

3.- Ocurre algo similar en el caso del monumento a Colón. El Congreso, actuando como legislatura de la Municipalidad, aceptó la donación por los residentes italianos, a través de la Ley 5105, (ADLA Tº1889/1919- BO 22/8/1907p.726), y dispuso su erección “en la plaza de su nombre en la Ciudad de Buenos Aires.” Por decreto municipal 2981/59 dicho monumento pasó a formar parte del patrimonio de la Ciudad de Buenos Aires y se lo incluyó en el inventario de bienes patrimoniales de la Dirección de Paseos. Esto ha sido ratificado por la reciente ley 4663, que textualmente expresa "Artículo 1º - Declárase Bien Integrante del Patrimonio Cultural de la Ciudad de Buenos Aires en la categoría “Monumento” de acuerdo con el Art. 4 inc. b) de la Ley 1227 al monumento a Cristóbal Colón emplazado en la Plaza homónima”

 

Según se informa las obras de la plaza se han costeado con el presupuesto local, en los términos del convenio aprobado por la ley local 2862/08, acordándose las condiciones de su uso público, según la siguiente previsión de su artículo segundo: “en todo momento en que no se realicen actos sin acceso al público a la Plaza Colón, ésta permanecerá de acceso al público en las mismas condiciones que los demás espacios verdes de la Ciudad” (4)

 

El actual Estatuto constitucional de la Ciudad determina que cualquier modificación es competencia de la legislatura local (art. 81, inc. 7º CABA). O sea, la instalación surge de una ley y sólo otra ley, ahora de la Ciudad, puede modificarla.

 

4.- Para concluir, forma parte de la sustancia constitucional el principio de razonabilidad en el tratamiento de las zonas grises o de fricción práctica dentro de un sentido común de federalismo cooperativo, y cualquier solución superadora de conflictos debe surgir respetando estas reglas y aceptando dicho principio.